海南全岛封关运作到底应该怎么搞？

《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）中提出，在2025年前适时全面开展全岛封关运作准备工作情况评估，查堵安全漏洞。待条件成熟后再实施全岛封关运作。从现在来看，距离海南全岛封关运作的预期时间在不断地逼近，各项准备工作也在有序推进中，关于海南全岛封关运作相关的一些重大问题还需要不断地深入探讨。

一是“二线管住”到底管什么？一般认为“二线管住”监管的重点是货物、物品及运输工具，资金流和数据流都是围绕货物、物品及运输工具衍生出来的，研究全岛封关运作“一线放开，二线管住”，应重点聚焦到货物、物品及运输工具等方面上来。

然而，从有效监管的角度来看，还应深入探讨一下。海南全岛封关运作以后，“零关税”政策实行的是一套负面清单，即负面清单外的进口商品在海南岛内不征关税。“二线管住”并不是说负面清单外进口商品不可以由海南岛进入到内地，而是在补缴了关税以后也是可以进入内地的。从这个意义上讲，“二线管住”对于货物贸易实际上就是管关税。在实际监管中其实除了货物贸易之外，也要涉及到人的流动。在海南的开放政策中，经国务院批准同意，公安部和国家移民管理局决定自2018年5月1日起，在海南实施59国人员入境旅游免签政策。那么，这意味着这些国家的游客可以免签证进入海南，但是这个政策却不能自然延伸到内地，因为有“二线管住”这一政策。同样地，如果这59人员想从海南进入内地，不是绝对不可以，而是要补办签证手续才可以进入内地。从这个意义上讲，“二线管住”在人员流动这个场合实际上就是管签证。

二是“二线管住”到底放在哪里管？从内地众多的“海关特殊监管区域”来看，“二线管住”基本上都是“一地一检”的简单模式，而海南自由贸易港的“二线管住”涉及海南岛与内地的边界，由于海南是个岛屿，海南岛与内地边界虽然理论上也可划条线，但实际操作上涉及到两地的口岸。这是和“一地一检”模式不同的“两地一检”模式。进口货物转运到内地补缴关税，是在海南岛口岸办理，还是在内地口岸办理？这就必须考虑到监管成本和效率问题。如果选择在海南办理，那么从境外进入海南的货物，哪些是在本岛自由流动的？哪些是要转运到内地的？这就需要不间断地监控其流向，并分门别类地进行监管，而要做到这些，必然要耗费大量成本，而且即便耗费了大量成本，货物流动的效率仍然是极低的，这就妨害了岛内自由这一原则。如果选择在内地口岸办理，这就意味着货物出了海南岛到了哪个内地口岸，就在那个内地口岸就地办理补缴关税，从而完成“二线管住”。相比较而言，这才是相对有效率的，因为海南自由贸易港建设是全世界的机会，也是每个人的机会，内地各个口岸应该随时做好接收并监管来自海南的跨境商品的准备。

由此海南尽快完成全岛封关运作的主要精力不应放在“二线口岸”建设上，而是要放在“海南原产”的认定和标识上。因为《总体方案》中提出“对鼓励类产业企业生产的不含进口料件或者含进口料件在海南自由贸易港加工增值超过30%（含）的货物，经“二线”进入内地免征进口关税，照章征收进口环节增值税、消费税。”这个政策可以理解为一种保税加工政策，相当于内地与海南岛之间产生了自由贸易协定的效应，这样以海南岛为原产地的商品可免征进口关税进入内地。由此，合理有效的“二线管住”应该是这样的：海南应尽快解决加工增值30％的认定流程及海南原产标识，这个工作完成以后，凡是由海南岛发往内地的具有海南原产标识的货物，海关免检免税，按国内贸易处理；而由海南发往内地的没有海南原产标识的货物，应该都是经由海南跨境的进口商品，在内地收货口岸办理补缴关税。这就大大地减少了那些不必要的繁琐环节，因而节约了成本，提高了效率。

三是如何处理好内地与海南自由贸易港税收体系的衔接？《总体方案》中提出“在全岛封关运作的同时，依法将现行增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并，启动在货物和服务零售环节征收销售税相关工作。”由此可见，海南全岛封关运作的同时要启动简税制改革。这就产生了一个问题，即内地货物进入海南自由贸易港是否退税？这是一个两难的问题，如果不退税的话，内地货物到海南就会缺乏竞争力；如果退税的话，是否会导致内地货物到海南进行套利？因此，海南全岛封关运作以后，内地和海南自由贸易港的税收体系必须能够有效衔接，必须既要解决公平竞争问题，又要避免套利才行。那么一个可行的方向是：内地货物到海南岛可以退税，但同时要缴纳销售税，这样既决公平竞争问题，又避免了重复征税。因此，在海南自由贸易港销售税的税制设计上也要通盘考虑合理税负以及避免内地货物到海南套利等因素。

四是如何为海南自由贸易港引流？对标全球成功的自由贸易港，无一例外都形成了大流量高效率低成本的良性循环，所以海南自由贸易港的一个非常重要的特点是要做全球的流量经济。充分利用海南自由贸易港的各项政策把流量引进来是当务之急。在洋浦港启运港退税政策方面，目前已经有所进展，最近装载佛山一家公司生产的家电配件的三个出口集装箱，从广州南沙港起运，经洋浦港中转出口至孟加拉，申报退税金额6.5万元。截至目前，启运港退税业务共完成两单，退税金额约14万元。在内外贸同船加注保税（退税）油政策方面也有所突破，首轮加注的“飞云河”轮，加注保税油93吨，每吨485美金，按政策规定，减免燃油税收4.1万元人民币，燃油成本降低约12%。随着这些政策的落地，必将进一步为海南自由贸易港引进流量创造条件。

五是海南全岛封关运作以后海关特殊监管区域何去何从？全岛封关运作以后海南岛成为“海关监管特殊区域”，《总体方案》也提出海南全岛封关以后不再保留洋浦保税港区、海口综合保税区等海关特殊监管区域。实际上，虽然离全岛封关运作的时间只有不到五年时间，但海南岛上新的海关特殊监管区域还在增加。国务院日前正式批复海南省人民政府及海关总署，同意设立海口空港综合保税区。这是继洋浦保税港区、海口综合保税区后，海南岛上第三个海关特殊监管区域，也是第二个综合保税区。海南全岛封关运作以后，原先的海关特殊监管区域从海关的意义上不再保留。因为境内关外政策已经覆盖海南全岛，所以这些海关特殊监管区域已经没有独立存在的必要了，但是作为园区仍然有其存在价值，这些园区围墙也可以不拆。海南自由贸易港建设下的各个园区各有各的特色，比如，博鳌乐城医疗旅游先行区，国九条特殊政策是有明确适用范围的，这些政策不能轻易溢出区外的；三亚的全球动植物种质资源中转交易基地也是一个隔离区域，从生态安全防控角度也不可以全岛扩张。这些虽然不是海关特殊监管，但仍然作为某种特殊监管区域存在。而洋浦保税港区、海口综合保税区也可以借鉴迪拜自贸港杰贝•阿里核心区包括零个人所得税在内的特殊安排，争取更加创新的超常规政策来支持超常规发展需要，布局更具特色更有竞争力的产业体系。